Financieringsbehoefte / EMU-saldo
Gemeenten zijn verplicht om bij hun begroting een EMU-saldo te bepalen. Het EMU-saldo heeft het karakter van een resultaatbepaling op kasbasis. Om die reden geeft de uitkomst van het EMU-saldo een goede richting in de gemeentelijke financieringsbehoefte.

De opstelling voor het EMU-saldo tot en met 2021 treft u aan onder de bijlagen bij deze begroting. In dat overzicht komt een financieringsbehoefte tot uitdrukking in een negatief EMU-saldo; een overschot leidt tot een positief EMU-saldo. Uit die bijlage blijkt dat voor 2020 naar de huidige inzichten een EMU-tekort wordt becijferd van circa 188 miljoen euro en voor 2021 een tekort van 108 miljoen euro. Aanvullende uitgaven voor investeringen spelen een belangrijke rol bij deze uitkomsten, evenals uitgaven of ontvangsten vanuit grondexploitaties. Wel moet in dit verband opgemerkt worden dat een investeringsplanning altijd enige onzekerheidsmarge kent. Dit heeft te maken met de grote aantallen projecten waarvan zowel de omvang van de uitgaven als het kasritme daarvan over de jaren heen soms moeilijk zijn in te schatten. In overleg met de organisatieonderdelen wordt getracht om in financiële termen tot een zo nauwkeurig mogelijke investeringsplanning te komen.

Met ingang van 2019 is met betrekking tot het EMU-saldo de methodiek van de zogenoemde individuele referentiewaarde in ere hersteld, een methodiek die door het Rijk in de jaren 2016 tot en met 2018 was losgelaten. De individuele referentiewaarde betreft een richtwaarde voor het maximaal portie tekort dat een gemeente zou mogen hebben. De individuele referentiewaarde voor gemeente Utrecht wordt gepubliceerd in de Septembercirculaire. Ten tijde van het opstellen van de Programmabegroting was deze circulaire nog niet beschikbaar. Toch is het mogelijk reeds een goede inschatting te geven van de individuele referentiewaarde voor 2020. Deze schatting komt uit op circa 55 miljoen euro. Deze schatting is als volgt tot stand gekomen:

• Het Bruto Binnenlands Product (BBP) zal voor 2020 op grond van de laatste verwachting van het Centraal Planbureau circa 823 miljard euro bedragen;
• De macro EMU-norm (dus voor alle decentrale overheden gezamenlijk) is door het Rijk vastgesteld op minus 0,4% van het BBP, zijnde 3,29 miljard euro;
• Het gemeentelijke deel van deze macronorm is vastgesteld op minus 0,27 procentpunt BBP. Op grond daarvan mag het EMU-tekort voor alle gemeente gezamenlijk circa 2,22 miljard euro bedragen.
• De begrotingsomvang van gemeente Utrecht bedraagt circa 2,5% van de begrotingen van alle Nederlandse gemeenten. Daarmee kan de individuele referentiewaarde voor gemeente Utrecht voor 2020 worden ingeschat op circa 55 miljoen euro (ter vergelijking: de referentiewaarde voor 2019 bedroeg circa 54 miljoen euro).

Omdat de macro-EMU-norm door het Rijk voor de jaren 2019 tot en met 2022 is vastgesteld op minus 0,4% is in onderstaande tabel voor 2021 dezelfde individuele referentiewaarde gehanteerd.

De bij deze begroting becijferde tekorten liggen echter hoger. Zoals uit de Bijlage EMU-saldo van deze begroting blijkt komt dit vooral door de forse ramingen aan investeringsuitgaven. Deze belasten het EMU-saldo en leiden ook tot oplopen van de schuldquote. Voor een meerjarige doorkijk op de schuldquote wordt verwezen naar de Paragraaf Weerbaarheid en Wendbaarheid.

Tabel 1 EMU-saldo 2018 – 2021

Bedragen zijn in miljoenen euro's

Voor nadere toelichting op de negatieve EMU-saldi 2019 tot en met 2020 zie ook de toelichtende tekst onder tabel 3.

Een overschrijding op gemeentelijk niveau zegt nog niets over de uitkomst van het EMU-saldo op macroniveau. De Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof) voorziet in een sanctiemechanisme indien de EMU-macronorm structureel wordt overschreden. Op dit moment zijn op Rijksniveau nog geen sancties bepaald.

Schuldpositie en -ontwikkeling
Voor gemeenten gelden wettelijke voorschriften rond een sluitende gemeentebegroting en is een negatief eigen vermogen niet toegestaan. Dit maakt dat gemeenten in de praktijk hoofdzakelijk lenen voor investeringen. Net als veel andere groeigemeenten in Nederland investeert Utrecht flink in haar stad en bij het ontbreken van eigen middelen zal zij daar dus geld voor moeten lenen. Het lenen van geld leidt tot een schuldpositie. De afgelopen jaren is de bewustwording rond schuldposities, juist ook van en bij overheden, sterk toegenomen. In feite verplaatst de gemeente door te lenen de aanschafkosten van de investering naar de toekomstige gebruikers. De toekomstige aflossingen op en rentebetalingen over de lening moeten immers uit toekomstige inkomsten worden opgebracht. Hierdoor drukken de kosten op de toekomstige bewoners. Het zijn echter ook deze toekomstige bewoners die profijt hebben van de betreffende investeringen. Een goed zicht op de schuldpositie draagt bij aan het besef dat de uit geleende gelden voortvloeiende rente- en aflossingsbetalingen beslag leggen op toekomstige inkomsten van de gemeente. En hoe hoger de schulden, hoe meer rente- en aflossing op termijn betaald moeten worden. En hoe hoger dergelijke betalingen, hoe minder de gemeente uiteindelijk aan andere publieke voorzieningen kan besteden. Om de houdbaarheid van de gemeentefinanciën ook op de lange termijn te borgen beheersen we de schuld aan de hand van interne schuldnormeringen, waarover verderop in deze paragraaf meer.

Schulddefinities
Binnen gemeenteland worden verschillende schulddefinities gehanteerd. In dit verband kunnen worden genoemd:

• De bruto gevestigde schuld

Dit betreft het totaal van de aangetrokken korte en lange financiering.

• EMU-schuld

De EMU-schuld wordt gedefinieerd als het totaal van de uitstaande leningen ten laste van de collectieve sector. Dit is de bruto gevestigde schuld onder aftrek van de leningen die van medeoverheden zijn opgenomen.

• Netto schuld

Dit betreft het (balans)saldo van enerzijds lang- en kortlopende schulden en anderzijds lang- en kortlopende financiële activa en vorderingen. Zie voor de opbouw van de netto schuld tabel 3.
Dit schuldbegrip maakt veelal onderdeel uit van de berekening van de zogenoemde netto schuldquote. Hierbij wordt de netto schuld uitgedrukt als aandeel van de inkomsten. Inkomsten bepalen immers in belangrijke mate hoeveel schuld een gemeente kan dragen. Dit kengetal maakt onderdeel uit van onze interne schuldnormering (zie hierna tabel 4, kengetal 1).

Opgenomen en op te nemen financiering
Uit de EMU-berekening in tabel 1 blijkt dat voor 2020 en 2021 aanvullende financieringsbehoeftes worden verwacht van respectievelijk circa 180 en 110 miljoen euro. Deze bedragen komen in tabel 2 tot uitdrukking.
Op renteswaps wordt zowel in 2020 als in 2021 een bedrag van 5 miljoen euro regulier afgelost.
In 2020 lopen twee leningen af, te weten een onderhandse lening van 35 miljoen euro en een renteswap van 50 miljoen euro.
Ook in 2021 lopen een onderhandse lening van 30 miljoen euro en een renteswap van 40 miljoen euro af. Gezien het ook voor dat jaar verwachte negatieve EMU-saldo zullen ook deze geherfinancierd moeten worden. Herfinanciering heeft een neutraal effect op de gemeenteschuld.
In onderstaande tabel is het verwachte verloop weergegeven van de bruto gevestigde schuld en, daarvan afgeleid, de EMU-schuld. Het in deze tabel voor 2020 en 2021 opgenomen bedrag aan kortlopende leningen liggen rond het niveau van de gemeentelijke kasgeldlimiet.

Tabel 2 Verwacht verloop leningenportefeuille en EMU-schuld tot en met eind 2021

Bedragen zijn in miljoenen euro’s

Netto schuld
De opbouw en het verwachte verloop van de netto schuld kan als volgt worden weergegeven:

Tabel 3 Verwacht verloop netto schuld tot en met eind 2021

Bedragen zijn in miljoenen euro’s

Uit deze tabel komt naar voren dat de netto schuld over de periode van eind 2018 tot en met eind 2021 naar verwachting met circa 370 miljoen euro toeneemt. Dit houdt sterk verband met de uitkomsten van de EMU-saldi over die periode (zie tabel 1 en ook de bijlage EMU-saldo bij deze Programmabegroting). In de prognose van het EMU-saldo worden over die periode namelijk de volgende posten voorzien:

• circa 161 miljoen euro aan nadelige exploitatiesaldi voor bestemming
• circa 282 miljoen euro aan aanvullende netto investeringsuitgaven en
• per saldo circa 42 miljoen euro aan ontvangsten vanuit grondexploitaties (afname van de onderhanden werk positie op de balans).

Interne schuldnormering
In 2014 hebben wij in een raadsbrief uiteengezet hoe wij de gemeentelijke schuld willen beheersen en welke normeringen c.q. kengetallen daarbij in hun onderlinge samenhang worden gebruikt bij het beoordelen van de schuldpositie en schuldontwikkeling. Toegepast op de programmabegroting 2020 geeft dit het volgende beeld:

Tabel 4 Interne schuldnormering voor 2020

1. Conform tabel 3 per eind 2020 geraamd op circa 1.213 miljoen euro.
2. De baten voor bestemming zijn voor 2020 geraamd op 1.362 miljoen euro.
3. Minteken = (geraamd) tekort; met betrekking tot het normbedrag zie ook tabel 1 en de toelichting daarbij.

Uit voorgaande tabel blijkt dat wij naar verwachting in 2020 binnen de meeste intern bepaalde normen zullen opereren, dit met uitzondering van de geraamde uitkomst van het gemeentelijke EMU-saldo.
In meerjarig perspectief verwachten wij een verder oplopende schuldquote. Dit hangt samen met de ambitie om de komende jaren ook veel te investeren in de stad. De ervaring leert ook dat de realisatiecijfers van de schuldquote lager zijn dan in de begroting, doordat het tempo van investeringen vaak achterblijft bij ramingen.

Kengetallen BBV
Op grond van een recente BBV-wijziging dienen enkele (schuld)kengetallen te worden opgenomen voor het begrotingsjaar en voor de drie daarop volgende jaren. Dit ter bevordering van onderlinge vergelijkbaarheid tussen gemeenten. Vanuit de financieringsfunctie zijn dit:

• Netto schuld
• Netto schuld gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
• Solvabiliteit

Conform BBV voorschrift dienen deze kengetallen opgenomen te worden in de Paragraaf Weerbaarheid en Wendbaarheid. Daarnaar wordt dan ook verwezen.

Interne rente
De gemeente Utrecht past een renteomslagmethodiek toe. Door middel van deze methodiek worden aan investeringen de gemiddelde rentekosten toegerekend die voortvloeien uit de opgenomen geldleningen en/of eigen middelen waarmee zij zijn gefinancierd.
In 2018 zijn nieuwe BBV-regels met betrekking tot interne rente in werking getreden. Onder toepassing van de nieuw voorgeschreven rekenwijze is met ingang van dat jaar de interne rente verlaagd van 4% naar 2%. Dat percentage geldt ook voor 2020.

In onderstaande tabel is het financieringsresultaat becijferd aan de hand van het rekenschema zoals voorgeschreven vanuit BBV. Op grond daarvan wordt voor 2020 een voordelig financieringsresultaat voorzien van circa 4,3 miljoen euro.

Tabel 5 Financieringsresultaat

Bedragen zijn in duizenden euro’s

Bij de meerjarenraming is voor (her)financiering uitgegaan van de volgende renteniveaus: