Voor een uitgebreide toelichting verwijzen wij u naar de paragraaf Financiering in deze programmabegroting.

Leningen brengen meerjarige rentelasten met zich mee die drukken op een deel van de exploitatiebegroting. Hoe lager die druk, hoe groter de vrije ruimte en dus hoe wendbaarder de begroting. In voorgaande jaren hebben wij onze liquiditeits-prognoses verder verbeterd en heeft uw raad een viertal maatstaven voor schuldnormering vastgesteld, namelijk: schuldquote, rentedruk, renterisico en EMU-referentiewaarde. Het kengetal ‘Netto schuldquote’ is vanuit het BBV sinds de begroting 2016 verplicht gesteld.

a. Netto schuldquote & Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen (BBV)
De netto schuldquote geeft inzicht in het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van het volume van de eigen inkomsten. Als de inkomsten stijgen neemt de mogelijkheid om schulden af te lossen toe. Omdat bij verstrekte leningen er onzekerheid kan bestaan of ze allemaal terug worden betaald, wordt de berekening van de netto schuldquote opgenomen zowel inclusief als exclusief de doorgeleende gelden.

Netto schuld wordt gedefinieerd als het saldo van:

• lang- en kortlopende schulden en
• lang- en kortlopende financiële activa en vorderingen.

Deze waarden zijn van de gemeentelijke balans af te lezen.

Formule netto schuldquote: [totaal van de financiële vaste activa gedeeld door totaal van de baten vóór reserves, uitgedrukt in %]

Formule netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen: [totaal van de financiële vaste activa met uitzondering van kapitaalverstrekkingen gedeeld door totaal van de baten vóór reserves, uitgedrukt in %]

Maatstaf
Een laag percentage is gunstig voor de financiële wendbaarheid. Als maatstaf adviseert de VNG 130% als maximum norm te hanteren en daarboven de schuld af te bouwen. Wij hanteren in Utrecht de lagere maatstaf van 100% voor de netto schuldquote.

Tabel: Netto schuldquote en netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

Stand van zaken
De schuldquote gaat naar verwachting oplopen richting de 100%. Dit hangt samen met de ambitie om ook de komende jaren veel te investeren in de stad. De ervaring leert tevens dat de realisatiecijfers van de schuldquote lager zijn dan in de begroting, doordat het tempo van investeringen vaak achterblijft bij ramingen.
Op bovenstaande percentages is bovendien een zogenoemd 'noemereffect' van toepassing. De schuldquote wordt immers, zoals wettelijk voorgeschreven, berekend door de netto schuld te delen door de exploitatiebaten voor bestemming. Deze baten nemen af van circa 1,4 miljard euro in 2020 en 2021 tot circa 1,3 miljard euro in 2023. Dat leidt, ook indien de netto schuld gelijk zou blijven, tot een hoger schuldcijfer.
De schuldtoename blijkt ook uit de berekening van de EMU-tekorten (zie EMU-saldo) en uit de geprognosticeerde balans elders in deze Programmabegroting.

Sturingsmogelijkheden
Door verkoop van overtollig geworden gemeentelijk eigendom kunnen leningen afgelost worden en verbetert de schuldpositie. Bij toekomstige investeringsbeslissingen maakt het begrote effect op de netto schuldquote deel uit van de afwegingen.

b. Renterisico-norm
Op het moment dat nieuwe leningen moeten worden aangetrokken voor (her)financiering of in het geval renteherziening van toepassing is, lopen we renterisico. Door een goede spreiding van de langlopende leningenportefeuille houden wij de afhankelijkheid van de rentestand zo klein mogelijk.

Maatstaf
Een laag percentage is gunstig voor de financiële wendbaarheid. In de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido) is bepaald dat gemeenten bij herfinanciering per jaar renterisico mogen lopen ter grootte van maximaal 20% van het begrotingstotaal aan lasten. Volgens die wettelijke norm zou in 2019 voor gemeente Utrecht een renterisico van circa 295 miljoen euro aanvaardbaar zijn (zie ook de Financieringsparagraaf). Zelf hanteren wij echter een stringentere norm die niet verbonden is aan het begrotingstotaal maar aan de omvang van de leningenportefeuille. Het daarbij geldende percentage is maximaal 10%.

Tabel: Renterisico-norm

Bedragen zijn in miljoenen euro's

Bovenstaande leningstanden zijn ontleend aan de geprognosticeerde balans elders in deze begroting.

Stand van zaken
In Utrecht voldoen we ruimschoots aan de wettelijke norm van 20%. Ook voldoen we meerjarig aan de strengere Utrechtse maatstaf van 10%.

Sturingsmogelijkheden
Door een goede spreiding van de leningenportefeuille willen wij de afhankelijkheid van de rentestand op één bepaald moment zo klein mogelijk houden.

c. Rentedruk
Leningen aangaan brengt rentelasten met zich mee die drukken op een deel van de exploitatiebegroting. Hoe groter de schulden, des te groter het deel van de begroting dat bestemd is voor rentelasten en hoe minder flexibel de begroting wordt.

Formule: [rentedruk = netto rentelasten gedeeld door totaal van de lasten (vóór reserves), uitgedrukt in %]

Maatstaf
Een laag percentage is gunstig voor de financiële wendbaarheid. Een gangbare maatstaf bij grote gemeenten is 4% voor het aandeel van de rentelasten in de totale begroting.

Tabel: Rentedruk

Bedragen zijn in miljoenen euro's

Stand van zaken
Naast de huidige rentelasten op bestaande leningen houden wij bij herfinancieringen en uitbreiding van de leningenportefeuille voor toekomstige investeringen veiligheidshalve ook rekening met toekomstige (lichte) stijging ten opzichte van het actuele renteniveau. Met inbegrip van genoemde veiligheidsmarge voldoen wij ruimschoots aan de maatstaf van 4%.

Sturingsmogelijkheden
Door enerzijds te sturen op het totaal van de externe financiering en anderzijds op beheersing van het renterisico door middel van spreiding van de leningenportefeuille, houden wij de rentedruk zo laag mogelijk.

d. EMU-referentiewaarde
In Europees verband stuurt het Rijk op beheersing van het begrotingstekort op maximaal -3,0% van het Bruto Binnenlands Product (BBP). Voor de jaren 2019 tot en met 2022 is de macronorm (dus voor alle decentrale overheden gezamenlijk) door het Rijk vastgesteld op maximaal -0,4% BBP.
Met ingang van 2019 is met betrekking tot het EMU-saldo de methodiek van de zogenoemde individuele referentiewaarde in ere hersteld, een methodiek die door het Rijk in de jaren 2016 tot en met 2018 was losgelaten. De individuele referentiewaarde betreft een richtwaarde voor het maximaal portie tekort dat een gemeente zou mogen hebben. De individuele referentiewaarde voor gemeente Utrecht wordt gepubliceerd in de Septembercirculaire. Ten tijde van het opstellen van de Programmabegroting was deze circulaire nog niet beschikbaar. Toch is het mogelijk reeds een goede inschatting te geven van de individuele referentiewaarde voor 2020. Deze schatting komt uit op circa 55 miljoen euro en is nader uiteengezet in de Financieringsparagraaf.

Zoals uit onderstaande tabel blijkt komen de bij deze begroting becijferde tekorten echter hoger uit. Dit komt vooral door de forse ramingen aan investeringsuitgaven. Deze belasten het EMU-saldo.

Een overschrijding op gemeentelijk niveau zegt nog niets over de uitkomst van het EMU-saldo op macroniveau. De Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet Hof) voorziet in een sanctiemechanisme indien de EMU-macronorm structureel wordt overschreden. Op dit moment zijn op Rijksniveau nog geen sancties bepaald.

Berekeningswijze
De EMU-referentiewaarde is het relatieve aandeel van de gemeente Utrecht in het voor alle gemeenten gezamenlijk maximaal toegestane EMU-saldo. Dit bedrag hanteren we als indicatieve norm.

Tabel 9 EMU-referentiewaarde

Bedragen zijn in miljoenen euro's

Stand van zaken
Op basis van de geactualiseerde EMU-prognose zal gemeente Utrecht tot en met 2021 de geschatte referentiewaarde ruim overschrijden. Forse geraamde uitgaven voor investeringen spelen een belangrijke rol bij deze uitkomsten. In 2022 en 2023 wordt naar verwachting binnen de referentiewaarde geopereerd.
De uitkomsten voor Utrecht zeggen niets over de landelijke uitkomst op macroniveau.

Sturingsmogelijkheden
Bij het nemen van besluiten rondom nieuwe investeringen maken wij ook het effect op het EMU-saldo inzichtelijk om de uitkomst hiervan mee te laten wegen in de definitieve beslissing.

Dit kengetal geeft een indicatie van het tempo waarin we bij financiële tegenwind terug kunnen naar lagere personele lasten. Voor de definities sluiten we aan bij het landelijk platform ‘Vensters voor bedrijfsvoering’ en de Personeelsmonitor A+O-fonds gemeenten.
Dit kengetal voor organisatieflexibiliteit mag niet verward worden met het verplichte BBV-kengetal voor externe inhuur, zoals opgenomen in de paragraaf 'Bedrijfsvoering’ van deze begroting. Beide kengetallen verschillen van elkaar zowel inhoudelijk als qua berekeningsmethode.

• Inhoudelijk: voor de organisatieflexibiliteit tellen naast inhuur ook tijdelijke arbeidscontracten mee. Het kengetal voor externe inhuur daarentegen laat tijdelijke arbeidscontracten buiten beschouwing als het gaat om inhuur. Uitbesteding en outsourcing waarin sprake is van resultaatopdrachten worden bij beide kengetallen buiten beschouwing gelaten.
• Berekeningsmethode: De organisatieflexibiliteit rekent met formatie-eenheden (fte's) op peildatum. Daarbij wordt de inhuur in fte's omgerekend door het totaal aantal gecontracteerde uren te delen door 36 uur. Het kengetal voor externe inhuur daarentegen gaat uit van gerealiseerde kosten van inhuur, uitgedrukt in euro's in verhouding tot de totale loonsom plus inhuur.

Maatstaf
Het kengetal wordt bepaald aan de hand van het aandeel tijdelijke contracten inclusief inhuur in verhouding tot de werkelijke totale personele capaciteit. We onderscheiden daarbij drie hoofdgroepen van personeel, naargelang de mate waarin financiële verplichtingen de begroting meer of minder wendbaar maken: dienstverbanden en arbeidscontracten voor onbepaalde tijd respectievelijk dienstverbanden en contracten voor bepaalde tijd en tenslotte inhuur van derden. Deze laatste twee rekenen we tot de flexibele contracten. Onder de definitie van inhuur valt niet: alle vormen van uitbesteding en outsourcing waarin sprake is van resultaatopdrachten.

Formule: [som (fte met contracten voor bepaalde tijd + fte inhuur) / som (fte met contracten voor onbepaalde tijd + fte met contracten voor bepaalde tijd + fte inhuur), uitgedrukt in %]

Tabel: Relatieve aandeel tijdelijke contracten plus inhuur

Stand van zaken
Gemeten wordt inhuur en tijdelijke contracten als geheel in relatie tot de totale bezetting. Per 30 juni 2019 was de totale bezetting 4.325 fte, waarvan 367 fte inhuur en 387 fte met een arbeidscontract voor bepaalde tijd. Hierin is ook begrepen de nieuwe instroom met een tijdelijk contract van een jaar.
Het aandeel inhuur stijgt ten opzichte van vorig jaar met 32 fte en het aandeel tijdelijke contracten neemt met 109 fte toe.

Sturingsmogelijkheden
In Utrecht sturen we scherp op de inzet van externe inhuur. Als gemeentelijke organisatie streven we naar een gezond evenwicht tussen externe en interne flexibiliteit. Utrecht hanteert als uitgangspunt dat structureel werk ook structureel wordt ingevuld. Vast waar het kan, flexibel waar het moet. Externe inhuur heeft soms een kortlopend karakter van enige uren of enige dagen en soms gaat het over meerjarige inhuur op projecten.
Om onze opgaven uit te voeren, met behoudt kwaliteit, zijn goede en deskundige medewerkers nodig. Dit kunnen zowel interne als externe medewerkers zijn. We streven daarbij naar een gezonde balans.

Toereikende onderhoudsbudgetten zorgen ervoor dat wij als gemeente financieel in staat zijn om onze kapitaalgoederen op een aanvaardbaar niveau te onderhouden. Waar sprake is van oplopend achterstallig onderhoud geeft dit op termijn extra herstelkosten die de financiële wendbaarheid kunnen beperken. Het onderhoud van de kapitaalgoederen op basis van de actuele meerjaren onderhoudsprogramma’s lichten wij toe in de paragraaf 'Investeringen en onderhoud kapitaalgoederen' van deze programmabegroting. De meerjaren kadernota’s betreffen de Kaderbrief Vastgoed 2017 , het Meerjaren Perspectief Utrechts Vastgoed (MPUV) 2019 , de nog vast te stellen Nota Kapitaalgoederen 2020-2023 en de Nota Onderhoud kapitaalgoederen openbare ruimte 2016-2019 .

Maatstaf
Als maatstaf hanteren we het criterium dat de bestaande budgetten voor de komende vier jaren toereikend zijn om de kapitaalgoederen op het door de gemeenteraad vastgestelde onderhoudsniveau te brengen of te houden conform de hiervoor genoemde kadernota’s. Voor Utrechts vastgoed hanteren wij de NEN 2767 normering, score 3: redelijk. Voor de openbare ruimte streven we naar economisch rationeel beheer, waarbij we voorrang geven aan het wegwerken van de meest prioritaire achterstand. Uitgangspunt is dat het totaal van de achterstand niet toeneemt.

Stand van zaken

Vastgoed
De begroting voor het onderhoud wordt gebaseerd op een meerjarenraming. Hieraan liggen Meerjarenonderhoudsplannen voor de panden (MJOP) ten grondslag. De MJOP’s worden periodiek bijgesteld door middel van inspecties. Jaarlijks zal aan het eind van het kalenderjaar een nieuwe tien jaren doorkijk worden gemaakt op basis van geactualiseerde MJOP's. Schommelingen in de uitgaven tussen jaren worden opgevangen door voorzieningen en reserves in het desbetreffende programma’s. Voor het programma Utrechts Vastgoed is dit toegelicht in een aparte raadsbrief (kenmerk 5652012 met datum 2 oktober 2018 en onderwerp 'Actualisatie onderhoudsprogramma’s vastgoed'). Uit de meerjarenraming (2018, doorkijk tien jaar) blijkt dat in de toekomst de onderhoudsmiddelen voor programma Utrechts vastgoed toereikend zullen zijn. Voor de programma’s Sport en Bereikbaarheid is het budget voldoende voor de komende vier jaar. Wel moeten in de komende jaren werkzaamheden opnieuw aanbesteed worden in een periode van economische hoogconjunctuur. Dit kan prijsopdrijvend werken.

Kapitaalgoederen in de openbare ruimte
Op basis van een in 2018 in gang gezette actualisatie van de beheersystematiek en de uit te voeren inspecties stellen we een nieuwe raming op van de omvang van achterstallig onderhoud. Hierbij betrekken we de gewijzigde landelijke regelgeving conform de wet BBV met betrekking tot het achterstallig onderhoud en bekijken we ook hoe andere gemeenten hiermee omgaan. Tegelijkertijd actualiseren we de daarbij behorende beheerplannen. Op basis van de opgestelde beheerplannen verkrijgen we een actueel inzicht in de totale financiële behoefte voor de komende jaren en kunnen we een financiële strategie ontwikkelen om de begroting duurzaam te maken. Dit nemen we op in de Nota Beheer openbare ruime 2021-2024. 

Sturingsmogelijkheden

Vastgoed
Om het vastgoed op het door de Raad vastgestelde conditieniveau te kunnen onderhouden is een meerjarige planmatig onderhoudsprognose noodzakelijk. Zoals hiervoor al genoemd hebben we deze prognose voor nagenoeg al het gemeentelijk vastgoed. Naast deze normering is er een ambitie voor verduurzaming van het gemeentelijk vastgoed.

In de raadbrief Versnellingsopgave Energieneutraal Kernvastgoed hebben wij toegelicht welke verduurzamingsstrategieën wij volgen aan de hand van verschillende bouwjaarklassen.
Bij duurzaamheidsprojecten sturen wij aan op natuurlijke investerings- en onderhoudsmomenten: Wanneer er vanuit het onderhoudsbudget in een korte tijdsperiode veel geïnvesteerd moet worden, doet zich een natuurlijk vervangings- of vernieuwingsmoment voor. Door deze momenten efficiënt te benutten en te integreren in duurzaamheidsprojecten wordt het mogelijk om de onrendabele top aanzienlijk te verlagen. Daarnaast zetten we bij kleinschalige onderhoudsmomenten in op het budget neutraal vervangen van verouderde techniek door slimme en zuinige alternatieven.

Kapitaalgoederen in de openbare ruimte
Bij onze aanpak in de openbare ruimte staan veiligheid, bereikbaarheid van de stad en het economisch belang altijd voorop. Door technische beheersystemen en inspecties waarbij wordt bezien of nog wordt voldaan aan de normen van wet- en regelgeving weten we wanneer onderhoud noodzakelijk is. Op het moment actualiseren we de beheersystematiek en de beheerplannen, die de basis vormen voor de nieuwe Nota Beheer openbare ruimte 2021-2024.

Voor een uitgebreide toelichting bij de gemeentelijke belastingen verwijzen wij u naar de paragraaf Lokale heffingen in deze programmabegroting.

Hoe hoger de lokale lasten, hoe minder mogelijkheden een gemeente heeft voor verdere verhoging, hetgeen van invloed is op de wendbaarheid van de begroting. We hanteren twee kengetallen die elk de positie weergeven van Utrecht ten opzichte van een gemiddelde.

Belastingcapaciteit (BBV, bron: circulaire gemeentefonds)
Het kengetal belastingcapaciteit is een wegens BBV verplicht kengetal. Het drukt de Utrechtse lasten uit in een percentage van het gemiddelde van alle Nederlandse gemeenten. Een laag percentage als uitkomst is gunstig voor de nog beschikbare belastingcapaciteit.
Daarbij tellen kleine gemeenten even zwaar mee als grote doordat het uitgaat van het ongewogen landelijk gemiddelde.

Kengetal lokale lasten (bron: COELO)
Het kengetal lokale lasten vergelijkt de Utrechtse lokale lasten met die van de 36 grootste (100.000+) gemeenten. Met de uitkomst wordt een rangorde aangegeven van duur naar goedkoop. Bij dit kengetal tellen gemeenten met een groot aantal inwoners zwaarder mee doordat wij uitgaan van het gewogen gemiddelde.

Tabel: Belastingcapaciteit en kengetal lokale lasten meerpersoonshuishoudens

Bedragen zijn in duizenden euro’s

Stand van zaken
Utrecht is drie plekken gestegen en staat nu op de 22ste plek. Dat houdt in dat Utrecht relatief iets duurder is geworden in vergelijking met de andere grote gemeenten.

Sturingsmogelijkheden

Het effect van een eventuele belastingverhoging op de wendbaarheid van de gemeentefinanciën is relatief beperkt. Gemeenten nemen na de decentralisatie van 2015 circa 30 procent van de totale overheidsuitgaven voor hun rekening, terwijl het aandeel lokale belastingen in de totale belastingopbrengst onder de drie procent ligt. Het aandeel van de lokale belastingen in de totale inkomsten van gemeenten bedroeg in 2016 5%. De mogelijkheid om de lasten te verhogen wordt deels bepaald door de landelijke macronorm voor onroerendezaakbelasting en deels door politiek inhoudelijke afwegingen. Ook de mate waarin leges en retributies kostendekkend zijn kan een sturingsmogelijkheid zijn.

1. Bron: Raad voor de financiële verhoudingen; rapport Eerst de politiek, dan de techniek; januari 2017